超大城市城中村改造不再“打補(bǔ)丁”

半月談?dòng)浾?周穎 趙瑞希 鄭鈞天 楊仕彥

城中村，因快速城市化進(jìn)程而生，這里滯留了未充分融入城鎮(zhèn)的村民，也吸引了不少前來(lái)就業(yè)務(wù)工的外來(lái)人口。因基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬，城中村的生活居住條件與人民美好生活需要還有著明顯的差距。

2023年以來(lái)，中央層面多次提出積極推進(jìn)城中村改造，并出臺(tái)多份政策文件，要求“在超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造”。對(duì)于超大城市而言，城中村絕非簡(jiǎn)單的“問(wèn)題區(qū)域”，而是具有改革價(jià)值和發(fā)展?jié)摿Φ摹霸囼?yàn)田”。如何理解、看待、助推新一輪城中村改造，半月談?dòng)浾呱钊攵鄠€(gè)超大城市展開(kāi)調(diào)研。

城中村為什么“改不完”?

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中，城中村為大量流動(dòng)人口提供了低成本的居住空間，也為許多中小型企業(yè)和個(gè)體戶提供了創(chuàng)業(yè)空間，這一獨(dú)特的社會(huì)單元在客觀上降低了城市的發(fā)展成本，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城中村暴露出的治理問(wèn)題也不可忽視。不少城中村規(guī)劃管控低效失效，各類(lèi)房屋犬牙交錯(cuò)，“握手樓”“貼面樓”不時(shí)可見(jiàn)。業(yè)內(nèi)專(zhuān)家總結(jié)，城中村區(qū)域具有“三低兩高”特征，即土地利用效率低、公共服務(wù)水平低、居民收入低，以及社會(huì)治安難度高、無(wú)證建設(shè)比例高。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民認(rèn)為，城中村改造最大的難題是“改不動(dòng)”“改不起”“改不完”。21世紀(jì)以來(lái)，北京、廣州、深圳等超大城市經(jīng)歷多輪城中村改造，逐漸解決了城中村“改不動(dòng)”“改不起”的問(wèn)題。“但最后一個(gè)難題——‘改不完’的困境至今仍未解決。”

2010年前后，不少城市嘗試給予開(kāi)發(fā)商和村集體談判協(xié)商空間，由市場(chǎng)主導(dǎo)城中村改造。在某些超大城市的核心區(qū)域，開(kāi)發(fā)商和城中村村民通過(guò)改造獲得了巨額收益，卻在無(wú)形中推高了城市的發(fā)展成本，被“擠出”的外來(lái)務(wù)工人員不得不尋找新的“城中村”。業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，這種“排斥性”改造，導(dǎo)致城中村出現(xiàn)“改不完”的困局。

“過(guò)去的城中村改造‘挑肥揀瘦’，經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的就被改造，歷史遺留問(wèn)題多、安全風(fēng)險(xiǎn)隱患大的‘硬骨頭’就被留置?！币晃怀侵写甯脑鞂?shí)施單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，新一輪城中村改造不能只算經(jīng)濟(jì)賬，而是要全部納入考慮，徹底解決城中村問(wèn)題。

“全部納入考慮”，不是“全部拆了重建”。廣州、深圳采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合三類(lèi)方式有序推進(jìn)，“成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)”。廣州把實(shí)施更新改造與城市建設(shè)、城市治理結(jié)合起來(lái)，充分體現(xiàn)城中村改造的公共利益屬性。

新一輪城中村改造治理目標(biāo)具有多維性，不僅在于改善住房和城市面貌，更肩負(fù)著拉動(dòng)投資消費(fèi)、改善民生、推動(dòng)職住平衡、保護(hù)歷史文脈的重要作用。在這一過(guò)程中，受訪對(duì)象認(rèn)為，政府的角色更為多元——既是制度供給者，通過(guò)稅收、土地等政策發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)作用;也是平臺(tái)構(gòu)建者，為資源高效流轉(zhuǎn)提供空間;還是利益調(diào)解者，確保改造過(guò)程順利通暢。

住有所居，住有宜居

新一輪城中村改造，是在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行的。受訪專(zhuān)家認(rèn)為，城中村改造要實(shí)現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化，既要縮小基本居住條件和基礎(chǔ)設(shè)施配套差距，還要提高精細(xì)化治理和公共服務(wù)水平，滿足居民對(duì)住房、教育、醫(yī)療、出行、環(huán)境和安全的多樣化需求，幫助外來(lái)人口實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。

中央強(qiáng)調(diào)，城中村改造要與保障性住房建設(shè)相結(jié)合。這一要求體現(xiàn)出改造模式的包容性，使得城中村中大量外來(lái)人口住有所居。上海、廣州、深圳等地積極探索多種途徑籌建保障性住房。如廣州依托儲(chǔ)備用地集中新建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配建、市安居集團(tuán)面向社會(huì)籌集等6種方式，實(shí)現(xiàn)多措并舉、相互補(bǔ)充。

廣州市住建局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)?shù)貙?zhuān)門(mén)制定政策文件，明確通過(guò)城中村改造整理的出讓住宅用地按一定比例建設(shè)保障性住房，引導(dǎo)村民將富余安置房納入保障性租賃住房。此外，廣州舉辦城中村改造暨保障性住房、整租運(yùn)營(yíng)一體化設(shè)計(jì)競(jìng)賽，挖掘符合市場(chǎng)需求的保障性住房樣板，在城中村改造中推廣應(yīng)用，為外來(lái)務(wù)工人員、新市民提供更宜居、更安全、可負(fù)擔(dān)的居住空間。

在超大城市中，人口構(gòu)成的“混雜性”是“城中村”的一個(gè)顯著特征。不少城中村外來(lái)人口遠(yuǎn)超本地戶籍人口，給地方公共服務(wù)帶來(lái)沖擊，造成教育資源緊缺、醫(yī)療資源過(guò)載、治安壓力增大等問(wèn)題。

城中村不應(yīng)是“孤島”，而應(yīng)當(dāng)逐步融入城市公共福利和社會(huì)體系。中央提出，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度。這一制度建設(shè)應(yīng)在城中村改造過(guò)程中得以貫徹落實(shí)。上海提出，優(yōu)先完善相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，確需新建或者改建的，確保相關(guān)設(shè)施與安置房同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步報(bào)批、同步建設(shè)、同步交付使用，同時(shí)確認(rèn)相關(guān)建設(shè)費(fèi)用由市政府投入，不計(jì)入城中村改造成本。

深圳市寶安區(qū)則積極探索政府投一點(diǎn)、股份公司投一點(diǎn)、業(yè)主投一點(diǎn)的“三個(gè)一點(diǎn)”城中村整治提升模式。如在城中村寶羅社區(qū)改造過(guò)程中，政府對(duì)公共服務(wù)配套、市政設(shè)施等進(jìn)行設(shè)計(jì)改造，運(yùn)營(yíng)方重點(diǎn)關(guān)注公共設(shè)施維護(hù)等環(huán)節(jié)，并對(duì)公共空間、商業(yè)空間、公寓空間等進(jìn)行改造。通過(guò)多方合力，增強(qiáng)居民參與，構(gòu)建布局合理、功能完善、全面覆蓋的社區(qū)綜合服務(wù)體系，幫助居民更加方便快捷地融入城市生活，實(shí)現(xiàn)住有宜居。

深圳市龍華區(qū)元芬村，居民在社區(qū)圖書(shū)室工作學(xué)習(xí) 毛思倩 攝

實(shí)現(xiàn)資金平衡，拓展發(fā)展空間

當(dāng)前，城中村改造不僅涉及政府、村民、開(kāi)發(fā)商之間的利益協(xié)調(diào)，還面臨房地產(chǎn)市場(chǎng)下行的局勢(shì)，如何實(shí)現(xiàn)資金平衡是改造過(guò)程中的一個(gè)核心難題。

“要摒棄‘大拆大建’老路，開(kāi)拓‘細(xì)水長(zhǎng)流’新路，尤其要積極總結(jié)實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的新經(jīng)驗(yàn)?！鼻迦A大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系副主任、土地利用與住房政策研究中心主任田莉認(rèn)為，專(zhuān)項(xiàng)借款這一政策工具在本輪城中村改造中扮演了“耐心資本”的角色。這一新工具推出后10個(gè)月內(nèi)，國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行就已對(duì)納入支持政策的改造項(xiàng)目授信萬(wàn)億元。

此外，以“房票”為代表的貨幣化安置方式在多地推開(kāi)，這可以更好滿足群眾自主選擇居住地點(diǎn)、房型等需求，減少或取消過(guò)渡周期，更好將城中村改造與房地產(chǎn)市場(chǎng)“去庫(kù)存”相結(jié)合，避免重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。

上海提出，要實(shí)現(xiàn)城中村改造資金綜合平衡、動(dòng)態(tài)平衡、長(zhǎng)期平衡。這需要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加大力度吸引社會(huì)資金參與?！拔覀児_(kāi)擇優(yōu)，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性準(zhǔn)入機(jī)制，公開(kāi)遴選出實(shí)力雄厚、信用等級(jí)高、改造經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)質(zhì)社會(huì)主體。從長(zhǎng)周期出發(fā)，允許意向單位提前介入?yún)⑴c規(guī)劃設(shè)計(jì)和招商引資工作，發(fā)揮其前期資金投入和后期商業(yè)開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)?！鄙虾Ｊ蟹抗芫窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

城中村改造后的上海蟠龍?zhí)斓亟謪^(qū)

城中村改造，既是民生命題，也是發(fā)展命題，應(yīng)將其視為城市整體發(fā)展的一部分，而非簡(jiǎn)單孤立地“打補(bǔ)丁”。受訪者認(rèn)為，要抓住改造契機(jī)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間供給，積極疏解提質(zhì)城中村集聚的低效用地型產(chǎn)業(yè)，還可提供一定規(guī)模比例的低成本創(chuàng)業(yè)空間，保障小微企業(yè)和個(gè)體戶的創(chuàng)業(yè)需求。

針對(duì)此，廣州提出“留、轉(zhuǎn)、引”并舉，即留住一批富有成長(zhǎng)性的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)根基;轉(zhuǎn)化低效用地項(xiàng)目，“騰籠換鳥(niǎo)”;引育優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，布局新興產(chǎn)業(yè)空間，如以華為廣州研發(fā)中心為依托，推動(dòng)羅沖圍松溪首開(kāi)區(qū)改造建設(shè)，形成千億級(jí)智能汽車(chē)及自動(dòng)駕駛等未來(lái)產(chǎn)業(yè)集群。

各地實(shí)踐證明，這一輪城中村改造正以更大力度攻堅(jiān)、更多渠道引資、更長(zhǎng)周期布局，匯集更強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能。受訪對(duì)象提出，最大限度發(fā)揮土地效能應(yīng)是未來(lái)政策創(chuàng)新的發(fā)力方向。

重慶市大渡口區(qū)住房城鄉(xiāng)建委相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，進(jìn)一步優(yōu)化土地供應(yīng)政策，在符合規(guī)劃前提下，允許城中村改造項(xiàng)目在土地用途調(diào)整、容積率提高等方面有更大靈活性。一位城中村改造項(xiàng)目負(fù)責(zé)人建議，可探索完善土地持有環(huán)節(jié)的稅收制度等，改變部分城中村土地資源閑置或低效利用的現(xiàn)狀，讓城中村真正成為現(xiàn)代化城市建設(shè)中的重要資源區(qū)和獨(dú)特功能區(qū)，成為驅(qū)動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的活力引擎。